Sommaire – L'approvisionnement en biens et services selon la méthode classique

Audits pertinents

Bureau d’audit	Titre du rapport (cliquez sur le titre pour accéder au résumé)	Date de publication
Bureau du vérificateur général de la Nouvelle‑Écosse	Santé et Mieux-être : le remplacement de l’hôpital régional de Colchester	mai 2011
Bureau du vérificateur général de la Nouvelle‑Écosse	Santé et Mieux-être : les établissements de soins de longue durée – création de nouvelles installations et remplacement des anciennes	mai 2011
Bureau du vérificateur général du Nouveau‑Brunswick	Énergie NB — Remise à neuf de la centrale de Point Lepreau – phase I	décembre 2013
Bureau du vérificateur général du Canada	Projets d’immobilisations — Régie des hôpitaux du Yukon	février 2013
Vérificateur général du Québec	Contrats de services professionnels liés au traitement de l’information	novembre 2012
Bureau du vérificateur général de l’Australie-Occidentale	Projet de construction de l’hôpital Fiona Stanley	mai 2010
Bureau du vérificateur général de l’Australie-Occidentale	La planification et la gestion du projet de stade de Perth	mars 2010
Bureau du vérificateur général du Royaume-Uni	Réduire les coûts d’acquisition des véhicules et du matériel spécialisé pour les services de sauvetage et de lutte contre les incendies	juillet 2010
Bureau du vérificateur général de Nouvelle-Zélande	La gestion par le ministère de l’Éducation du processus d’appel d’offres national de 2008 pour des services d’autobus scolaire	janvier 2009

Exemples d’objectifs d’audit

• Évaluer si les rôles et les responsabilités étaient clairement définis, documentés et communiqués au commencement du projet. (voir le sommaire)
• Évaluer si la surveillance du projet par le ministère était adéquate. (voir le sommaire)
• Évaluer si les processus utilisés pour établir et rajuster le budget du projet étaient adéquats. (voir le sommaire)
• Évaluer si les processus d’approvisionnement concernant ce projet étaient conformes aux politiques d’approvisionnement en vigueur. (voir le sommaire)
• Évaluer si le ministère possède un processus adéquat afin d’établir les exigences pour les demandes de propositions concernant les nouveaux établissements de soins de longue durée. (voir le sommaire)
• Établir si on a recensé les risques importants du projet et pris des dispositions pour les gérer. (voir le sommaire)
• Évaluer si le ministère exerce une surveillance adéquate pendant les phases de développement, de construction, de mise en service et d’autorisation initiale des établissements de soins de longue durée. (voir le sommaire)
• S’assurer que le Secrétariat du Conseil du trésor exerce un suivi approprié des processus de gestion contractuelle pour les services professionnels liés au traitement de l’information. (voir le sommaire)

Exemples de critères d’audit[1]

• La Régie et le ministère ont analysé les besoins en soins de santé des collectivités et évalué les divers moyens d’y répondre de la manière la plus rentable, y compris vérifier comment intégrer les nouveaux services et programmes aux services et programmes en place. (voir le sommaire)
• La Régie et le ministère ont noté que les projets d’immobilisations étaient nécessaires dans leur plan stratégique et leur plan d’immobilisations, et ils ont expliqué comment ces projets faciliteraient la réalisation de leur mandat respectif. (voir le sommaire)
• La Régie des hôpitaux du Yukon et le ministère de la Santé et des Affaires sociales ont déterminé conjointement les installations hospitalières qui étaient nécessaires pour répondre aux besoins des résidents du Yukon. (voir le sommaire)
• La Régie et le ministère ont effectué une analyse des risques associés aux décisions de construire les hôpitaux de Watson Lake et de Dawson City. (voir le sommaire)
• La Régie et le ministère ont intégré à leur analyse des stratégies d’atténuation pour les risques recensés. (voir le sommaire)
• La Régie a attribué les contrats relatifs aux projets d’une manière conforme aux autorisations pertinentes. (voir le sommaire)
• La haute direction a exercé une surveillance régulière des projets afin de déterminer s’ils se déroulaient selon le calendrier et le budget prévus et en conformité avec les spécifications. (voir le sommaire)
• L’estimation des coûts et l’échéancier sont établis de façon rigoureuse. (voir le sommaire)
• Le contrat est complet et signé avant le début des travaux et les écarts importants entre le montant estimé à l’égard du contrat et la valeur de ce dernier avant la signature sont expliqués et approuvés par les autorités compétentes. (voir le sommaire)
• La pertinence des modifications apportées aux contrats est démontrée et celles–ci sont approuvées en temps opportun par les autorités compétentes. (voir le sommaire)
• La reddition de comptes exigée par le Conseil du trésor est complète et fournie en temps opportun. (voir le sommaire)
• Le ministère a appliqué dûment et correctement ses règles sur les demandes de propositions. (voir le sommaire)

[1] Peu de rapports d’audit publiés contiennent les critères utilisés pour effectuer l’audit.

Exemples de techniques de collecte et d’analyse des éléments probants

Éléments probants testimoniaux

• Interroger les cadres supérieurs et le personnel de gestion de projet d’hier et d’aujourd’hui. (voir le sommaire)

Examen de dossiers

• Examiner les demandes de propositions, les soumissions, les documents et les rapports, et vérifier leur conformité avec les politiques et les processus. (voir le sommaire)

Échantillonnage

• Utiliser une sélection ciblée de 10 contrats sur un total de 26 pour évaluer si la Régie des hôpitaux du Yukon a attribué les contrats en conformité avec la politique sur l’attribution des contrats du gouvernement du Yukon. (voir le sommaire)
• Sélectionner un échantillon de 25 exploitants d’autobus parmi les 165 ayant participé à la phase de soumission des qualifications. Évaluer les cotes qu’ils ont reçues en utilisant les critères énoncés dans la demande de propositions. Refaire les tâches réalisées par chaque agent à la phase de soumission des qualifications. Examiner la cohérence avec laquelle chaque agent a appliqué les critères d’évaluation à l’égard des soumissions de l’échantillon, et établir si les agents ont été cohérents entre eux dans leur manière d’appliquer les critères d’évaluation. (voir le sommaire)
• Sélectionner un échantillon de quatre modèles de contrats sur les quinze que Firebuy a mis en place afin de les étudier en détail. Examiner les pratiques d’approvisionnement, avec l’aide d’un spécialiste externe de l’approvisionnement, en utilisant des entrevues et des recherches dans les dossiers. (voir le sommaire)

Sondages

• Effectuer un sondage par courriel auprès de 23 des 46 services de sauvetage et de lutte contre les incendies d’Angleterre afin d’évaluer l’utilisation des contrats-cadres de Firebuy et d’autres consortiums/ententes. (voir le sommaire)
• Effectuer un sondage auprès des 50 fournisseurs repris dans les modèles de contrats-cadres de Firebuy afin d’obtenir leur avis sur la manière dont Firebuy gère ses contrats-cadres et la contribution de ceux-ci à l’amélioration de l’optimisation des ressources dans les services de sauvetage et de lutte contre les incendies. (voir le sommaire)

Exemples de constatations

Planification et budgétisation

• Le budget de ce projet n’était pas une estimation réaliste des coûts attendus et n’était pas suffisant pour achever la construction du nouvel hôpital. Il reposait sur des hypothèses déraisonnables ou non fondées. Ainsi, il ne tenait pas compte des effets de l’inflation pendant la durée de vie du projet. (voir le sommaire)
• Le projet de stade de Perth connaît des dépassements de budget et des retards importants. Il coûtera plus de trois fois plus cher que l’estimation initiale. Il devrait ouvrir ses portes avec près de trois ans de retard par rapport à la date prévue initialement. Les insuffisances dans la définition de la portée et la planification du projet ont débouché sur des prévisions irréalistes concernant les coûts et la date d’ouverture. (voir le sommaire)
• La phase de planification du projet n’a été ni efficiente ni efficace. Les tentatives pour accélérer la planification afin de respecter les échéances irréalistes ont généré des retards et des risques. L’analyse de rentabilité du projet et d’autres documents essentiels de planification contenaient des lacunes importantes, et il a fallu du temps et des ressources supplémentaires pour combler celles-ci. (voir le sommaire)
• La Régie n’a pas effectué d’évaluation complète des besoins en soins de santé des collectivités lorsqu’elle planifiait et concevait les hôpitaux. Par ailleurs, la construction était déjà bien engagée avant que la Régie n’établisse le montant des coûts supplémentaires que l’exploitation des nouveaux hôpitaux allait engendrer. La Régie n’a pas pu montrer que les hôpitaux, tels que conçus, constituent l’option la plus rentable pour répondre aux besoins en soins de santé des collectivités. (voir le sommaire)
• Le nouvel hôpital est plus grand que l’ancien et vise à proposer plus de services à plus de gens. Cependant, aucune analyse n’a été effectuée afin d’établir s’il faudra un financement supplémentaire pour que les nouvelles installations fonctionnent conformément aux capacités visées. (voir le sommaire)

Évaluation et gestion des risques

• La Régie et le ministère n’ont pas pu fournir une analyse documentée des risques montrant qu’ils avaient recensé et évalué les risques avant de commencer la construction des hôpitaux. (voir le sommaire)
• Des risques importants planent encore sur le projet. Certes, ces risques ont été repérés, mais les stratégies pour les gérer ne sont guère avancées. Sans une gestion efficace de ces risques, le projet pourrait subir d’autres retards et des coûts supplémentaires et l’hôpital pourrait ne pas être en mesure de fournir tous les services prévus aux patients à son ouverture. (voir le sommaire)

Respect des politiques et des processus

• Le Ministère possède un processus approprié pour élaborer les demandes de propositions et évaluer les soumissions. Il a respecté la politique d’approvisionnement provinciale et attribué les marchés de manière appropriée. (voir le sommaire)
• Le ministère a élaboré et appliqué un processus adéquat pour le développement, la construction, la mise en service et l’autorisation initiale des établissements, nouveaux ou anciens. (voir le sommaire)
• Pour les trois projets, la plupart des contrats ont été attribués au terme d’un processus concurrentiel et la majorité des ordres de changement ont été justifiés et gérés de manière appropriée. (voir le sommaire)
• La sollicitation des fournisseurs n’a pas permis d’atteindre pleinement l’objectif du libre jeu de la concurrence. Le nombre moyen de soumissions conformes et acceptables qui ont été reçues à la suite d’un appel d’offres public est peu élevé. (voir le sommaire)

Gouvernance et surveillance du projet

• Si les pratiques de budgétisation inefficaces ont joué un rôle important dans l’augmentation des coûts apparents, les défaillances des deux entitiés en matière de surveillance et de gestion du projet ont contribué aux difficultés du projet et au dépassement des coûts. Certaines décisions importantes ont été prises sans tenir suffisamment compte des coûts connexes. (voir le sommaire)
• L’équipe d’audit a trouvé des éléments de preuve indiquant une structure de surveillance rigoureuse tout au long du projet de remise à neuf. (voir le sommaire)
• Plusieurs éléments précisés dans le contrat n’ont pas fait l’objet d’un suivi exercé avec rigueur par les entités. Des lacunes ont été recensées notamment à l’égard de l’exécution de travaux non prévus, de la facturation à des taux supérieurs à ceux prévus dans le contrat et du non-respect du personnel désigné. (voir le sommaire)
• La surveillance a été entravée par un manque de renseignements complets et opportuns, ce qui a retardé l’approbation finale du projet et le début des phases suivantes. Cependant, l’examen approfondi supplémentaire a eu l’avantage de produire une portée, un budget et un calendrier plus réalistes, qui se sont avérés solides à ce jour. (voir le sommaire)
• Pendant les négociations du contrat, des décisions clés sur le projet ont modifié la répartition prévue des risques entre l’État et l’entrepreneur contractuel, augmenté les risques pour l’État, et entraîné des retards et une hausse des coûts. Ces décisions ont été prises sans analyse systématique ou suffisante de leur incidence, sans prise en compte des solutions de rechange, sans examen minutieux externe ou sans avis juridique. (voir le sommaire)
• Le ministère n’a pas pris les dispositions de gestion et de gouvernance requises pour contrôler un grand projet comme celui du stade. Cela a entraîné un manque de transparence, une surveillance inadéquate et une reddition de comptes floue. (voir le sommaire)
• Le ministère n’a pas dirigé, guidé et surveillé Firebuy de manière suffisamment claire pour que cette entité atteigne ses objectifs initiaux. (voir le sommaire)

Ressources humaines et connaissances spécialisées

• Quant à l’utilisation des ressources externes, lorsque l’on compare le gouvernement du Québec avec d’autres administrations, force est de constater qu’il a eu beaucoup plus recours à ces ressources. Le recours fréquent à la sous-traitance peut entraîner, à la longue, la stagnation de l’expertise interne, voire sa perte. De plus, cette pratique risque de créer un lien de dépendance avec les fournisseurs. (voir le sommaire)

Optimisation des ressources

• Sous sa forme actuelle, le fonctionnement de Firebuy apporte une médiocre optimisation des ressources. Firebuy a coûté aux contribuables près de deux fois plus pour sa création et son fonctionnement que les économies qu’elle affirme avoir contribué à réaliser pour les services locaux de sauvetage et de lutte contre les incendies. De plus, les coûts liés à la création et au fonctionnement des cadres actuels ne seront probablement pas récupérés pendant la durée de vie de ceux-ci. (voir le sommaire)

Exemples de recommandations

• Les entités responsables devraient préparer une évaluation complète des fonds nécessaires pour que les nouvelles installations fonctionnent conformément aux capacités prévues et ils devraient convenir du niveau de financement à accorder. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait mettre en place un processus afin de veiller à ce que les cadres responsables des grands projets d’immobilisations examinent et vérifient dûment les principales estimations préparées par les experts-conseils. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait prendre des mesures appropriées afin que les décisions visant à remplacer les établissements de soins de longue durée reposent sur un processus transparent et cohérent et soient adéquatement étayées et documentées. (voir le sommaire)
• Le processus de prise de décision devrait être clairement documenté, y compris la définition des rôles et des responsabilités de chaque acteur clé, avant que des dépenses importantes ne soient engagées. (voir le sommaire)
• Les services d’un expert externe et indépendant devraient être retenus pour orienter le processus de sélection de la meilleure solution; repérer et élaborer des stratégies d’atténuation de tous les risques importants; repérer les soumissionnaires préférés; et s’assurer d’obtenir le meilleur résultat possible pour les clients provinciaux. (voir le sommaire)
• Les ministères devraient améliorer le suivi des éléments figurant dans chaque contrat à l’égard de :
  • la réalisation des travaux, pour s’assurer que ceux-ci correspondent à ceux qui étaient prévus dans le contrat;
  • l’application des taux prévus dans le contrat lors du paiement du fournisseur;
  • la réalisation des travaux par le personnel désigné. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait renforcer le cadre de gestion stratégique des biens à l’aide de processus d’approbation plus rigoureux des projets constitués de plusieurs phases, et uniquement recommander le financement des projets assortis d’un budget et d’un calendrier réalistes, établis grâce à une saine planification. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait exercer une surveillance plus active sur les grands projets et veiller à ce que le cadre de gestion stratégique des biens soit systématiquement appliqué pour tous les grands projets d’immobilisations. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait rapidement évaluer s’il est raisonnable de continuer à passer par un organisme central d’approvisionnement ayant une direction nationale. Si la réponse est positive, il devrait évaluer les meilleurs moyens de changer le fonctionnement de Firebuy afin que celle-ci génère un maximum d’économies de façon rentable. (voir le sommaire)