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BVG de la Colombie-Britannique – Audit indépendant de la gestion des grizzlis – Octobre 2017

Quel était l’objet de cet audit?

La Colombie-Britannique est l’une des dernières régions d’Amérique du Nord où les grizzlis vivent dans leur habitat naturel. La santé des 15 000 grizzlis de la province est un indicateur de la vitalité des écosystèmes et des espèces qui y vivent. En d’autres termes, si les grizzlis se retrouvent dans une situation précaire, c’est que les écosystèmes dans leur ensemble sont en proie à des difficultés.

En Colombie-Britannique, la Wildlife Act, attribue au gouvernement la propriété de toutes les espèces sauvages de la province. Avant 2011, la gestion des grizzlis incombait au ministère de l’Environnement (ME). Cette responsabilité a ensuite changé de mains lorsque la Direction de la pêche et de la faune, qui relevait jusque-là du ME, a été rattachée au ministère des Forêts, des Terres et de l’Exploitation des ressources naturelles (MFTERN)1.

L’audit s’est focalisé sur le cadre de gestion des grizzlis du gouvernement de la Colombie-Britannique pour chercher à déterminer s’il atteignait son objectif de garantir la bonne santé des populations de grizzlis en Colombie-Britannique.

Qu’est-ce que l’audit a permis de constater

Le rapport d’audit traite des nombreuses facettes de la gestion du grizzli en Colombie-Britannique. Les constatations de l’audit s’appuient sur le cycle de l’amélioration continue, à savoir le cycle « planifier, faire, vérifier, agir ».

Cette approche a permis d’aborder un éventail de thématiques.

Planification

L’audit a conclu à l’absence de tout plan de mise en œuvre de l’orientation stratégique concernant les grizzlis dans la province. La stratégie de conservation des grizzlis (« Grizzly Bear Conservation Strategy ») est énoncée dans un document d’orientation clé sur la gestion des grizzlis en Colombie-Britannique. Élaboré en 1995, ce document n’a pas été révisé depuis plus de 20 ans. Le ME et le MFTERN considèrent ce plan comme un document de référence, mais aucun des deux ministères ne s’est chargé de le mettre à jour.

Rétablissement des populations vulnérables

Des mesures limitées ont été prises en faveur des populations de grizzlis menacées. Sur les 56 populations de grizzlis, 9 sont menacées. L’objectif premier du gouvernement à l’égard des populations menacées est de ramener les effectifs à un niveau viable. Cependant, le gouvernement n’a élaboré qu’un seul plan pour une seule population, plan qui n’a d’ailleurs jamais été mis en œuvre.

Gestion des menaces d’origine humaine

Le service des agents de conservation du ministère de l’Environnement intervient dans les situations de conflit entre ours et humains et s’emploie à réduire les activités illégales comme le braconnage ou le non-signalement des ours tués en raison d’un conflit. Malgré la hausse du nombre d’incidents traités, le service des agents de conservation n’a pas évalué s’il disposait de ressources ou d’outils suffisants pour faire face à la multiplication des interventions requises. Le nombre d’opérations d’observation des grizzlis est également en augmentation. L’observation des ours ouvre des perspectives économiques dans la province, mais elle peut avoir des effets négatifs sur les grizzlis. À l’heure actuelle, cette activité n’est pas réglementée.

Enfin, au fil des années, le MFTERN a réalisé des progrès en matière de politique et de procédures de chasse. Cependant, des examens effectués par des experts externes sur la chasse au grizzli en 2003 et en 2016 ont révélé que le gouvernement pouvait encore apporter des améliorations, par exemple en assurant un meilleur suivi des populations de grizzlis, en accroissant le nombre de consultations publiques ou en allouant des fonds supplémentaires à la gestion des prises de grizzlis.

Sécurité des habitats

L’audit a permis de constater que le principal risque pesant sur les populations de grizzlis en Colombie-Britannique n’est pas la chasse, mais la dégradation de l’habitat des grizzlis par les activités humaines. Par exemple, l’étendue croissante du réseau de routes d’accès dans la province (plus de 600 000 kilomètres) a facilité l’accès des humains aux habitats des grizzlis, une situation susceptible d’engendrer des activités de chasse non réglementée et d’accroître le nombre de conflits entre humains et grizzlis.

Garantir des habitats sûrs et non fragmentés est essentiel à la conservation des grizzlis. Cependant, il n’existe aucune stratégie d’interconnexion des habitats dans les parcs provinciaux et les initiatives font défaut pour aménager des corridors fauniques et des zones de transition sûres.

Certes, les ministères ont entrepris des mesures pour réduire la dégradation et assurer la sécurité des habitats des grizzlis, mais ils n’ont pas évalué l’efficacité de la plupart de leurs démarches. En l’absence d’un processus d’examen et d’adaptation de leurs activités, les ministères peuvent difficilement veiller au maintien des populations de grizzlis dans la province.

Rapports

L’audit a permis de constater que le gouvernement publiait des données sur les populations et la mortalité des grizzlis sur son site Web, dans des revues scientifiques examinées par des pairs et dans le cadre de certaines consultations menées auprès des Premières Nations. Néanmoins, le site Web dresse un portrait incomplet des activités entreprises et ne précise pas les mesures du rendement de ces activités.

Quelles ont été les conséquences de l’audit?

Le rapport a suscité un vif intérêt. Le grizzli étant une espèce emblématique et difficile à gérer, l’audit a attiré l’attention des médias, des parties prenantes et du public. Au cours de l’année qui a suivi sa publication, le rapport a été téléchargé 1 890 fois sur le site Web du BVG, soit le record de l’année.

L’audit a révélé que l’échec des ministères à répondre à un grand nombre des attentes exprimées était dû au manque de clarté de la structure organisationnelle et au flou entourant les responsabilités de chacun. Il y est recommandé que le gouvernement procède à un examen de ses lois et de ses politiques et clarifie les responsabilités entre les deux ministères concernés.

L’audit a donné lieu à neuf autres recommandations, dont les suivantes :

  • élaborer un plan de gestion des grizzlis fondé sur un inventaire adéquat et un suivi de la population d’ours;
  • améliorer les politiques régissant la chasse;
  • réglementer l’observation des ours;
  • veiller à ce que le service des agents de conservation dispose d’outils et de ressources convenables;
  • évaluer et adapter, à des fins d’efficacité, les activités visant à atténuer les menaces et à protéger l’habitat du grizzli.

Les ministères ont souscrit aux constatations de l’audit, accepté les recommandations et manifesté leur intention de les mettre en œuvre. Ils ont ainsi établi un plan d’action détaillé comportant des dates d’échéance comprises entre mars 2018 et mars 2020. Ce plan a été présenté en mars 2018 au comité permanent spécial des comptes publics, qui en demandera une mise à jour annuelle.

En décembre 2017, le gouvernement de la Colombie-Britannique a annoncé la fin de la chasse au grizzli dans toute la province, même si les Premières Nations peuvent toujours capturer des grizzlis conformément aux droits des peuples autochtones à des fins alimentaires, sociales ou rituelles, ou aux droits issus de traités. Si l’audit a porté sur certains aspects de la chasse au grizzli, il n’a toutefois pas remis en question le bien-fondé de la politique de chasse. Il n’existe aucun lien reconnu entre l’audit et la décision du gouvernement, qui a été annoncée après le dépôt de l’audit. Néanmoins, l’audit aura sans nul doute des effets considérables sur la gestion des grizzlis en raison de la mise en œuvre de certaines recommandations.

Quelles leçons peut-on tirer de cet audit?

L’équipe d’audit a été confrontée à un défi souvent rencontré, celui de la complexité du sujet traité et de l’angle d’attaque à adopter. La gestion des grizzlis est l’exemple même d’un programme gouvernemental recoupant plusieurs enjeux. En effet, les interventions du gouvernement sur cette question mettent en jeu des considérations d’ordre scientifique, environnemental, économique, logistique, culturel, voire éthique. L’équipe d’audit a donc dû élaborer plusieurs stratégies pour gérer cette complexité et saisir le programme dans son intégralité.

Un cadre générique de gestion reconnu est un moyen utile de structurer un audit

L’équipe d’audit a décidé de fonder sa démarche sur le cadre d’amélioration continue, établi à partir de la documentation sur la gestion de la qualité et la série de normes ISO 9001. Ce cadre repose sur une méthode de gestion itérative en quatre étapes (planifier, faire, vérifier, agir), qui sert en entreprise à assurer le contrôle et l’amélioration continue des processus et des produits. Cette approche est internationalement reconnue comme une norme efficace de gestion des programmes. Le cadre englobait, en outre, des attentes en matière de publication par le gouvernement de rapports de rendement. Il a permis d’articuler les axes de recherche et les critères de vérification.

La planification d’un audit sur un sujet scientifique complexe peut nécessiter de passer en revue les données émergentes

En mars 2016, le ministère des Forêts, des Terres et de l’Exploitation des ressources naturelles a publié une étude scientifique indépendante sur la gestion des prises de grizzlis, qui a poussé l’équipe d’audit à réexaminer l’utilité d’un audit sur la gestion des grizzlis. L’équipe a entrepris d’analyser l’étude méticuleusement et de mener des entretiens supplémentaires et des consultations internes afin de s’assurer que l’audit présente un intérêt et ne soit pas redondant. Il a ainsi été constaté que l’étude scientifique avait un périmètre restreint, axé principalement sur la chasse, et qu’un audit plus vaste de la gestion globale des grizzlis serait plus instructif.

Il est essentiel de s’entourer d’experts appropriés

Compte tenu de la complexité du sujet traité, l’équipe d’audit avait besoin de faire appel à des experts compétents pour valider son interprétation des données et ses conclusions. Pour compléter ses connaissances et son expérience sur ce type de programme, l’équipe d’audit a fait appel à deux spécialistes : un spécialiste de la gestion des ours, aujourd’hui à la retraite, et un scientifique de terrain. Représentant à eux deux la recherche universitaire et les sciences appliquées, ces experts ont été des interlocuteurs précieux pour l’équipe et ont renforcé la crédibilité du rapport.

L’équipe d’audit s’est également entretenue avec plusieurs scientifiques de renommée mondiale qui travaillent pour les ministères sur la question de la gestion des grizzlis et, à ce titre, elle devait veiller à poser les bonnes questions et à interpréter correctement les réponses.

La participation des intervenants apporte un éclairage important

L’audit a porté sur diverses questions transversales touchant plusieurs organisations et communautés. L’équipe d’audit s’est entretenue avec de nombreux intervenants, dont des organisations non gouvernementales, des guides-pourvoyeurs, des universitaires, des exploitants proposant des excursions d’observation d’ours et des Premières Nations. Ces discussions ont mis en évidence les principaux problèmes et les effets matériels et humains des lacunes constatées par l’équipe d’audit. Les visites effectuées dans les habitats de grizzlis ont été l’occasion d’apprécier la réalité physique et les enjeux de la gestion de la faune, et de rencontrer les parties intéressées.

L’approbation d’un rapport d’audit technique et complexe nécessite un investissement considérable en temps et en efforts

Lors de la réalisation d’un audit de performance, il est essentiel de solliciter l’avis des organisations concernées pour assurer la précision du rapport et la justesse du ton employé. En l’occurrence, les observations formulées par les ministères se sont révélées cruciales et très utiles. La validation du rapport s’est faite dans le cadre d’un débat fécond avec 11 personnes différentes (principalement des scientifiques), et notamment à l’occasion d’une longue réunion de validation qui a duré pas moins de sept heures et à laquelle ont participé trois sous-ministres adjoints. Ces discussions ont permis d’adapter le libellé du rapport et de veiller à la bonne formulation du message. Les représentants des ministères ont aussi pu enrichir le débat et se pencher sur les enjeux relatifs à l’incertitude scientifique, aux niveaux de risque et à la pertinence d’autres stratégies de gestion. Pour l’équipe d’audit, le fait de prendre le temps d’examiner chaque commentaire et d’échanger avec les représentants des ministères a permis de favoriser leur adhésion aux constatations formulées à l’issue de l’audit.

Un rapport plus long est parfois justifié

Le rapport d’audit final comporte 72 pages. Le Bureau du vérificateur général de la Colombie-Britannique produit parfois des rapports plus longs où, en plus de présenter les résultats d’un audit, il s’emploie à sensibiliser le public et les élus à certains sujets. En l’occurrence, le rapport comporte une section contextuelle de six pages et, dans les annexes, cinq études de cas d’une longueur de 10 pages. Il comprend également un grand nombre de cartes et de schémas qui contribuent à améliorer la lisibilité. Par conséquent, si le rapport compte 72 pages, l’audit à proprement parler ne fait que 44 pages, dont environ la moitié consiste en des graphiques. Les autres pages comprennent des annexes, un résumé et la réponse du gouvernement. Outre le résumé et le rapport d’audit, le lecteur peut aussi consulter pour information une infographie d’une page et un diaporama commenté. Le Bureau a également veillé à ce que le rapport d’audit soit rédigé dans un langage clair. L’accueil positif que les ministères, les intervenants, le comité permanent spécial des comptes publics et le grand public ont réservé au rapport montre que, lorsque la complexité et l’importance du sujet le justifient, les lecteurs peuvent assimiler un rapport plus long, à la hauteur des thématiques abordées. Par son rôle de sensibilisation du public, l’audit a renforcé la responsabilisation.

 

1Après l’audit, le ministère de l’Environnement est devenu le ministère de l’Environnement et de la Stratégie sur les changements climatiques, tandis que le ministère des Forêts, des Terres et de l’Exploitation des ressources naturelles est devenu le ministère des Forêts, des Terres, de l’Exploitation des ressources naturelles et du Développement rural. > retour en haut de la page

Équipe d'audit

Grizzly Bear Team OAG BC.jpg

De gauche à droite : Ardice Todosichuk, Directrice;  Morris Sydor, Auditeur général adjoint; Cameron Giannotti, Administrateur de recherche


OAG British Columbia
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MEDIA Grizzly Bear Management

 


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