Sur le terrain

Résumé

À première vue, le Manitoba semblait progresser régulièrement vers son engagement de créer 23 000 nouvelles places en services de garde d’enfants. Toutefois, lorsque nous avons examiné les données au-delà des totaux provinciaux, un portrait plus complexe s’est dessiné. Des places ouvraient et de nombreuses autres avaient été annoncées. Pourtant, une analyse plus approfondie des données a révélé des disparités d’accès, laissant supposer que les familles de certaines collectivités pourraient éprouver davantage de difficultés que d’autres à trouver une place. Elle a aussi soulevé une question : les progrès actuels suffiraient-ils à répondre non seulement à la cible fixée, mais aussi à la demande réelle ?

Cet article examine comment l’analyse de données a appuyé nos travaux d’audit de performance sur l’accès aux services de garde d’enfants et leur inclusivité au Manitoba. Plus précisément, il montre comment cette analyse nous a permis de dépasser les données globales sur le nombre de places pour mieux comprendre l’accessibilité des services, les pressions exercées sur la planification et les risques futurs. L’analyse a renforcé les éléments probants à l’appui de nos constatations en montrant où les données disponibles étaient suffisantes, où elles présentaient des limites et où des questions importantes demeuraient sans réponse.

Introduction

Les auditeurs de performance sont souvent appelés à évaluer si les plans, les processus et les résultats sont adéquats et permettent d’atteindre les objectifs d’un programme. Dans bien des cas, les organisations peuvent rendre compte de leurs activités, mais les renseignements disponibles ne suffisent pas toujours à démontrer que leurs efforts ciblent les bons endroits, répondent aux besoins les plus pressants ou suivent l’évolution des besoins futurs. C’était l’un des principaux enjeux de notre audit sur l’accès aux services de garde d’enfants et leur inclusivité au Manitoba.

Au début de notre audit, nous avons constaté que le ministère disposait de données sur les places en service et les places faisant l’objet d’engagements, ainsi que de certains outils de planification destinés à soutenir la prise de décisions. Cependant, à mesure que l’audit avançait, il est devenu évident que ces sources ne permettaient pas de déterminer pleinement où les besoins en matière d’accès étaient les plus pressants, comment ils variaient d’une région du Manitoba à l’autre, ni si les efforts de planification en cours permettraient vraisemblablement de respecter l’engagement du Manitoba de créer 23 000 places supplémentaires dans le cadre de l’Accord pancanadien sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants (APAGJE). Les résultats détaillés de cette analyse figurent dans notre rapport d’audit et dans le tableau de bord interactif qui l’accompagne.

L’analyse de données nous a permis d’aborder la question sous un autre angle. Une leçon se dégage de ces travaux : l’analyse nous a aidés à voir non seulement ce que les données révélaient, mais aussi ce qui manquait.

Des places déclarées à l’accessibilité réelle

Nous avons d’abord dépassé les chiffres provinciaux globaux pour examiner la répartition des places disponibles dans chaque collectivité. Les totaux provinciaux sont utiles pour la reddition de comptes, mais ils n’indiquent pas si les familles et les collectivités ont un accès raisonnable aux services de garde. L’accessibilité dépend de la géographie, de la population locale et de la proximité des établissements par rapport au lieu de résidence des enfants. Elle dépend également du fait qu’un même établissement peut desservir plusieurs secteurs, particulièrement à proximité des limites géographiques.

Pour mieux comprendre cette réalité, nous avons utilisé des estimations démographiques, l’emplacement des établissements et des regroupements géographiques afin d’examiner l’accessibilité à l’échelle des collectivités. Nous avons également utilisé les régions de tri d’acheminement (RTA), soit les zones géographiques définies par les trois premiers caractères d’un code postal, comme cadre géographique pour analyser la relation entre les places autorisées ou faisant l’objet d’engagements et la population d’enfants à l’intérieur et autour de ces zones.

Pour cette analyse, nous avons converti l’engagement du Manitoba de créer 23 000 places en un seuil de référence fondé sur un taux de couverture d’environ 3,8 places pour 10 enfants, calculé à partir de la population des enfants de moins de sept ans au début de l’accord. Comme l’illustre la figure 1, la couverture projetée des services de garde varie considérablement d’une collectivité manitobaine à l’autre. Si certains secteurs devaient se rapprocher de l’équivalent, en taux de couverture, de la cible de 23 000 places, de nombreuses collectivités demeuraient bien en deçà de ce niveau.

Précisions méthodologiques

Comprendre l’accès aux services de garde ne se résume pas à compter les places dans une zone géographique. Les familles ne fréquentent pas nécessairement le centre de garde le plus proche de leur domicile, et de nombreux établissements accueillent des enfants des collectivités voisines, notamment près des limites municipales ou postales.

Pour mieux refléter la façon dont les familles accèdent aux services de garde, nous avons tenu compte de l’emplacement des places, de la population d’enfants et de la distance que les familles pourraient raisonnablement parcourir. Plutôt que d’attribuer les places d’un établissement uniquement à la zone où il se trouve, l’analyse reconnaissait que les établissements peuvent desservir des familles de plusieurs collectivités environnantes. (voir notre rapport d’audit).

L’analyse tenait compte à la fois de la distance et de la population. Nous avons estimé la distance entre les établissements de garde et les zones géographiques avoisinantes, puis appliqué des facteurs de pondération selon la proximité et la taille de la population d’enfants dans chaque zone. Cette méthode permettait de répartir la capacité des établissements entre les collectivités voisines plutôt que de l’attribuer à un seul emplacement.

Concrètement, un centre de garde situé près de la limite d’une zone était considéré comme pouvant desservir les familles de plusieurs collectivités voisines. Cette approche fournit une estimation plus nuancée de l’accessibilité géographique que l’attribution de toutes les places exclusivement à la zone où se trouve l’établissement. La figure 2 illustre ce principe. Au lieu d’attribuer toutes les places à une seule zone géographique, le modèle d’accessibilité répartit la capacité entre les collectivités voisines en fonction de la distance et de la population, ce qui permet d’obtenir une estimation plus réaliste de l’accès.

Cette méthode nous a fourni un moyen raisonnable d’évaluer l’accessibilité à partir des données disponibles et a aidé à repérer les collectivités où les difficultés d’accès pourraient persister malgré l’augmentation prévue du nombre de places.

Cette approche fournissait une estimation utile de l’accessibilité géographique, et non une mesure de l’utilisation des services. Elle ne tenait pas compte de tous les facteurs susceptibles d’influencer cette utilisation, notamment les préférences des parents, les déplacements domicile-travail, les moyens de transport disponibles ou les renseignements sur les listes d’attente.

L’analyse a également mis en évidence les limites des données disponibles. Des renseignements essentiels, notamment les listes d’attente à l’échelle provinciale, les fermetures d’établissements et les indicateurs géographiques de la demande, n’étaient pas systématiquement suivis ou disponibles. Il était donc difficile d’évaluer pleinement l’accès aux services de garde et la demande dans l’ensemble du Manitoba. Même si l’analyse de données ne pouvait combler ces lacunes, elle a permis de les rendre visibles et de renforcer les éléments probants étayant nos constatations d’audit.

Relier l’accessibilité aux risques de mise en œuvre

Une fois l’accessibilité locale mieux comprise, nous avons cherché à établir le lien avec l’engagement du Manitoba dans le cadre de l’APAGJE. Le ministère rendait compte chaque année du nombre de places en service et de places faisant l’objet d’engagements, mais notre question d’audit était plus large : le rythme actuel des progrès permettrait-il de créer les 23 000 places dans le délai prévu ?

À partir des données sur les projets en service et les projets faisant l’objet d’engagements, nous avons examiné les progrès du ministère par rapport à la cible manitobaine de 23 000 places supplémentaires. Entre 2021 et 2025, le ministère a pris des engagements visant en moyenne 2 309 places par année. Notre analyse a montré qu’il fallait généralement entre 18 mois et quatre ans pour que ces places ouvrent et deviennent opérationnelles.

En nous fondant sur les taux historiques d’engagement et les délais observés entre l’engagement et la mise en service, nous avons projeté que le Manitoba atteindrait la cible de 23 000 places en mai 2031, et que toutes ces places ne seraient pleinement opérationnelles qu’entre 2032 et 2035. Le Manitoba était donc peu susceptible de respecter son engagement de 23 000 places avant l’échéance du 31 mars 2026. (voir notre rapport d’audit).

Comme l’indique la figure 3, le Manitoba avait ouvert 5 419 places et pris des engagements pour 6 127 autres en date de novembre 2025, ce qui laissait un écart considérable par rapport à la cible de 23 000 places. La représentation graphique montre les places déjà ouvertes, celles faisant l’objet d’engagements et les engagements supplémentaires qui auraient été nécessaires pour respecter l’échéance initiale.

Cette analyse a été particulièrement utile pour établir le lien entre les progrès de mise en œuvre et les risques futurs de réalisation. Le rapport a révélé que le ministère ne tenait pas de données provinciales sur les listes d’attente, ne surveillait pas en continu les fermetures de places et ne disposait pas d’un modèle permettant d’estimer le nombre de places nécessaires par secteur. Elle a aussi montré qu’une planification et une analyse beaucoup plus poussées étaient possibles à partir des renseignements dont le ministère disposait déjà.

L’analyse de données n’a pas comblé toutes ces lacunes, mais elle les a rendues beaucoup plus difficiles à ignorer. Elle a ainsi renforcé l’audit en montrant non seulement où des éléments probants existaient, mais aussi où la direction ne disposait pas des renseignements nécessaires pour améliorer la planification.

Examiner les résultats sous l’angle du taux de couverture

L’utilisation d’un taux de couverture comme point de référence a également été utile. Nous avons converti les 23 000 places supplémentaires prévues dans l’APAGJE du Manitoba en une cible fondée sur la couverture (38 %). Nous avons ainsi pu aller au-delà du simple dénombrement des places et évaluer dans quelle mesure le nombre de places prévu correspondait à la répartition des enfants de moins de sept ans au Manitoba.

Nous avons ensuite créé un tableau de bord interactif accessible au public, permettant d’explorer les taux de couverture au Manitoba par code postal et par collectivité. Notre analyse comparait le nombre de places en service au 30 novembre 2025 et le nombre projeté de places en service en 2031 avec la population d’enfants de chaque secteur. Nous avons estimé le nombre de places supplémentaires nécessaires pour atteindre l’engagement de 23 000 places du Manitoba (38 %) dans le cadre de l’APAGJE, ainsi qu’un seuil de référence de couverture de 59 % des enfants de moins de sept ans. Bien qu’une cible de couverture de 59 % soit utilisée dans d’autres provinces, le Manitoba ne s’est pas engagé à atteindre une cible fondée sur le taux de couverture dans le cadre de l’APAGJE. Nous avons utilisé ce taux de 59 % à des fins d’illustration uniquement.

Même si l’engagement du Manitoba était exprimé en nombre de places plutôt qu’en taux de couverture, ce point de référence permettait de replacer la cible dans son contexte et d’examiner les variations d’accès entre les collectivités. Il aidait aussi à montrer les secteurs où les places projetées pourraient demeurer insuffisantes pour atteindre des niveaux de couverture comparables.

La figure 4 présente le tableau de bord interactif que nous avons utilisé pour comparer les taux de couverture actuels et projetés dans les collectivités du Manitoba et estimer le nombre de places supplémentaires nécessaires selon différents scénarios de planification.

Des lacunes actuelles aux pressions futures

Nous nous sommes ensuite demandé ce que ces projections signifiaient pour l’avenir. Si l’accès était déjà inégal entre les collectivités, comment ces pressions pourraient-elles évoluer avec les changements démographiques et les engagements relatifs à la création de places ?

Pour répondre à ces questions, nous avons établi des prévisions à partir des tendances historiques en matière d’engagements et des délais observés pour la mise en service des projets. Nous avons ainsi pu estimer à quel moment le Manitoba atteindrait vraisemblablement la cible de 23 000 places, compte tenu des engagements enregistrés jusqu’en novembre 2025 et des délais habituels de mise en service. Comme toute prévision, cette analyse suppose que les tendances passées constituent une base raisonnable pour estimer les taux d’engagement futurs, les délais d’achèvement des projets, la croissance démographique et la mise en œuvre du programme. Les résultats réels pourraient différer en raison de changements dans le financement, les délais de construction, les décisions stratégiques, la croissance démographique ou d’autres facteurs influant sur l’expansion des services de garde.

L’analyse indiquait que le Manitoba était peu susceptible d’atteindre la cible de 23 000 places avant l’échéance du 31 mars 2026 et que la mise en service complète des places nécessaires aurait lieu plusieurs années plus tard. Elle a permis de mieux cerner les risques de mise en œuvre et l’ampleur des engagements supplémentaires qui auraient été requis pour atteindre la cible à temps.

La figure 5 illustre les liens entre les ouvertures de places projetées, la croissance démographique, l’engagement du Manitoba de créer 23 000 places et les seuils de couverture plus élevés utilisés ailleurs au Canada. L’analyse laisse entendre que la croissance projetée du nombre de places ne suffira probablement pas à combler l’écart dans les délais prévus par l’accord.

Les prévisions ont également renforcé un constat important de l’audit : la planification ne peut reposer uniquement sur les chiffres actuels. L’audit a révélé que le ministère n’avait pas effectué ce type d’analyse prospective dans le cadre de sa propre planification. Or, les prévisions ne sont pas qu’un exercice technique : elles constituent un outil de gestion. Elles aident les décideurs à déterminer si les activités en cours concordent avec les engagements futurs et si des risques s’accumulent sans être immédiatement apparents.

L’analyse par secteur a corroboré cette conclusion. Même si de nouvelles places devaient ouvrir dans les années suivantes, la couverture projetée demeurait inégale au Manitoba. Certaines collectivités devaient continuer de connaître un accès plus limité, même après la mise en service des projets faisant l’objet d’engagements. Cela a permis d’expliquer pourquoi l’accessibilité demeurait un défi de planification malgré des investissements importants et des efforts continus de création de places.

Limites

Comme pour toute analyse de données réalisée dans le cadre d’un audit, les résultats doivent être interprétés à la lumière des limites des données et de la méthodologie. Plusieurs indicateurs importants de la demande en services de garde n’étaient pas disponibles. Comme l’indique notre rapport, le ministère ne tenait pas de données provinciales sur les listes d’attente, ne surveillait pas en continu les fermetures de places et ne disposait pas d’estimations géographiques du nombre de places supplémentaires nécessaires par collectivité. Notre analyse reposait donc principalement sur la relation entre les populations d’enfants et l’offre de places autorisées ou faisant l’objet d’engagements, plutôt que sur des mesures directes de la demande non satisfaite.

Notre analyse tenait compte de l’emplacement des établissements de garde, des estimations de la population d’enfants et des distances de déplacement entre les collectivités et les établissements. Cette approche suppose que la proximité influe sur l’accès et que les établissements peuvent accueillir des familles de plusieurs collectivités voisines, et non uniquement de celle où ils se trouvent. Toutefois, les choix réels des familles peuvent aussi être influencés par des facteurs non pris en compte dans le modèle, notamment le lieu de travail des parents, les possibilités de transport, les préférences relatives aux programmes, les heures d’ouverture et les conditions socioéconomiques.

L’analyse prévisionnelle reposait sur les tendances démographiques historiques, les renseignements ministériels sur les places faisant l’objet d’engagements et les délais observés entre les engagements et l’ouverture des établissements. Les projections supposent la poursuite des tendances historiques et ne tiennent pas compte des changements futurs de politiques, des décisions de financement, de la conjoncture économique, de changements démographiques majeurs ou des fermetures d’établissements. Les prévisions doivent donc être considérées comme des illustrations des risques potentiels de mise en œuvre plutôt que comme des prédictions précises des résultats futurs.

L’importance de l’analyse de données dans les travaux d’audit

L’un des principaux enseignements de cet audit est que l’analyse de données peut jouer un rôle important dans les travaux d’audit de performance lorsqu’elle est utilisée avec discernement. Elle ne remplace ni le jugement professionnel ni une compréhension approfondie du contexte, des objectifs des politiques ou des réalités opérationnelles. Elle offre toutefois un autre moyen de vérifier si les éléments probants étayent les conclusions formulées.

Lorsqu’elle est bien utilisée, l’analyse de données peut renforcer les constatations en réduisant le recours aux témoignages anecdotiques, en établissant des liens plus solides entre les éléments probants et les conclusions, et en facilitant le repérage des lacunes dans l’information. Elle peut aider les auditeurs à transformer des engagements généraux en questions mesurables, à relier les activités aux risques futurs et à déterminer si la direction dispose des renseignements nécessaires pour planifier efficacement.

Ce qui nous a le plus frappés, c’est tout ce qui est devenu visible lorsque nous avons examiné les données autrement. Les renseignements de base existaient déjà, mais les tendances en matière d’accessibilité, les pressions à l’échelle des collectivités et les risques émergents n’étaient pas immédiatement évidents. La cartographie et la visualisation des données n’ont pas seulement servi à illustrer les constatations : elles ont aussi permis de faire émerger des questions que nous n’avions pas pensé à poser. L’analyse a montré que, lorsque les travaux sont guidés par des questions pertinentes, les mêmes données peuvent raconter une histoire plus complète et plus éclairante.

En définitive, l’analyse de données est précieuse dans les travaux d’audit parce qu’elle aide les auditeurs à mieux comprendre les enjeux examinés et à présenter des éléments probants plus clairs et plus convaincants à l’appui de leurs constatations.

Références

[1] Sun, S.; Sun, Q.; Zhang, F.; Ma, J. A Spatial Accessibility Study of Public Hospitals: A Multi-Mode Gravity-Based Two-Step Floating Catchment Area Method. Appl. Sci. 2024, 14, 7713. https://doi.org/10.3390/app14177713

[2] Liu, L.; Lyu, H.; Zhao, Y.; Zhou, D. An Improved Two-Step Floating Catchment Area (2SFCA) Method for Measuring Spatial Accessibility to Elderly Care Facilities in Xi’an, China. Int. J. Environ. Res. Public Health 2022, 19, 11465. https://doi.org/10.3390/ijerph191811465

[3] Liao, Y.; Furuya, K. A Case Study on Children’s Accessibility in Urban Parks in Changsha City, China: Developing an Improved 2SFCA Method. Land 2024, 13, 1522. https://doi.org/10.3390/land13091522