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le 18 décembre 2019
Bureau de la vérificatrice générale de la Ville de Toronto
Examen de l’administration des recettes de la Commission de transport de Toronto : Phase une – Fraude et contrôle des titres de transport – Février 2019

Quel était l’objet de cet audit?

Le non-paiement des titres de transport occasionne une perte de recettes et chaque organisme de transport en commun encourt ce risque. Selon toute vraisemblance, l’augmentation des recettes de la Commission de transport de Toronto (CTT) entre 2013 et 2017 s’explique en partie par les hausses tarifaires annuelles. Toutefois, la fréquentation annuelle du réseau de la CTT a diminué entre 2016 et 2018, passant de 538 à 521 millions de trajets passagers. Dans la mesure où la CTT calcule la fréquentation en fonction du nombre de passagers qui paient leur déplacement et non qui utilisent les transports en commun, il est possible que cette baisse soit en fait le signe d’une aggravation de la fraude. La diminution de la fraude peut atténuer la nécessité des hausses tarifaires.

Cet audit avait pour objectif d’évaluer l’efficacité et l’efficience des mécanismes de contrôle de la CTT visant à minimiser la perte de recettes due aux risques de fraude, notamment son programme de contrôle des titres de transport (« Fare Inspection Program »).

Qu’est-ce que l’audit a permis de constater?

Perte globale de recettes passagers

Les recettes de la CTT liées au transport conventionnel de passagers (excluant le service Wheel-Trans pour les personnes handicapées) totalisaient 1,162 milliard de dollars en 2018, en baisse d’un million de dollars par rapport à 2017. Les recettes provenant de la vente de titres de transport représentaient 95 p. 100 des recettes d’exploitation totales de la CTT en 2018.

L’audit a permis d’estimer que les pertes de recettes de la CTT étaient d’au moins 64 millions de dollars en 2018, dont 61 millions à cause de la fraude et 3 millions (selon l’analyse de la CTT) en raison de dysfonctionnements de l’équipement de perception exploité par Metrolinx, l’organisme provincial qui gère la carte tarifaire électronique PRESTO pour la CTT et quelques autres réseaux de transport en commun de l’Ontario. Cette phase de l’audit n’a pas permis de déterminer les autres pertes de recettes dues au dysfonctionnement de postes de péage et à l’ouverture sans surveillance des barrières aux heures de grande affluence dans certaines stations de métro de la CTT, si bien que cette estimation annuelle de 64 millions de dollars de pertes est probablement sous-estimée.

Équipe d'audit

TTC_Team-OAG-Toronto

Premier rang, de gauche à droite : Tara Anderson (Directrice et chef de l’équipe), Beverly Romeo-Beehler (Vérificatrice générale), Thusha Anandarajan

Deuxième rang, de gauche à droite : Laura Wright, Suzanna Chan, Irene Hu, Serena Noh, Saba Mohammed

Absente : Jane Ying, Vérificatrice générale adjointe (retraitée)

Bureau de la vérificatrice générale de la Ville de Toronto
Accéder au rapport

Taux de fraude

L’audit a permis de mesurer le taux de fraude (c’est-à-dire le pourcentage de passagers ne payant pas leur titre de transport) pour chaque mode de transport offert par la CTT :

  • Tramway : 15,2 %
  • Autobus : 5,1 %
  • Métro : 3,7 %

Sur l’ensemble du réseau, le taux moyen pondéré de fraude était de 5,4 %. Le taux de fraude élevé dans les tramways pouvait s’expliquer par la politique de preuve du paiement de la CTT, qui ne nécessite pas d’interaction entre les passagers et les conducteurs de tramways. La conception à portes multiples des nouveaux tramways, dont la mise en service a débuté en 2014, pouvait aussi en être la cause. La fraude dans le métro est notamment liée à la conception et au fonctionnement des postes de péage, qui facilitent le passage illégal, en particulier aux entrées automatiques du métro où aucun membre du personnel de la CTT n’est présent.

Utilisation frauduleuse des cartes PRESTO pour enfants

La carte PRESTO pour enfants de la CTT, qui permet aux enfants de 12 ans et moins de voyager gratuitement sur l’ensemble du réseau, est susceptible d’être utilisée frauduleusement par des personnes de plus de 12 ans. Pendant l’audit, les contrôleurs de la CTT ont identifié 56 usagers du métro (sur 22 heures de contrôle) et 22 usagers d’autobus (sur 34 heures de contrôle) qui utilisaient frauduleusement des cartes PRESTO pour enfants.

Durant les six semaines de sa période d’observation, l’équipe d’audit n’a rencontré aucun enfant de 12 ans et moins utilisant une carte PRESTO pour enfants. En revanche, elle a vu des parents qui laissaient passer leurs enfants aux postes de péage du métro et des enfants qui montaient gratuitement à bord de l’autobus et du tramway, comme l’autorise la politique de la CTT.

D’après l’équipe d’audit, cette utilisation frauduleuse de la carte PRESTO pour enfants est due :

  • au fait qu’elle ressemble visuellement à une carte PRESTO classique
  • à l’absence de dispositif d’affichage visuel permettant au conducteur de déterminer si un passager utilise une carte pour enfants
  • à l’absence de contrôles de la délivrance des cartes
  • à l’absence de confirmation de désactivation des cartes qui ont été utilisées frauduleusement

Quelles ont été les conséquences de l’audit?

Le rapport a été bien accueilli par la CTT, y compris par son comité d’audit et de gestion des risques (« Audit and Risk Management Committee ») et son conseil d’administration. La présidente du conseil d’administration de la CTT, Jaye Robinson, a estimé que « ce rapport et ses recommandations détaillées fournissent une excellente feuille de route permettant d’apporter les changements nécessaires pour assainir et enrichir le réseau ». Le rapport formule 27 recommandations pour aider la CTT à réduire les taux de fraude, à augmenter ses recettes passagers, ainsi qu’à améliorer l’efficacité et l’efficience de son programme de contrôle des titres de transport. Voici certaines de ces recommandations à l’intention de la CTT :

  • Effectuer une analyse coûts-avantages pour optimiser le ratio entre les contrôleurs des titres de transport et les agents d’application des règlements de transport (qui sont des agents spéciaux s’occupant principalement de la sécurité des passagers et du personnel, mais ayant aussi le pouvoir d’imposer des amendes en cas de non-paiement des titres de transport).
  • Examiner les pouvoirs et les outils des contrôleurs pour s’assurer qu’ils peuvent s’acquitter de leurs fonctions de façon sécuritaire et efficace.
  • Mieux planifier les contrôles pour garantir une couverture adéquate des itinéraires et des périodes horaires.
  • Consacrer plus de temps effectif au contrôle des titres de transport.

La CTT a accepté les recommandations de l’audit et la direction a fait savoir que certaines d’entre elles ont été mises en œuvre. À ce jour, la CTT a pris les mesures suivantes :

  • Elle a interrompu son projet de distribution de cartes PRESTO pour enfants gratuites.
  • Elle a mis en œuvre une vaste campagne de sensibilisation publique à la fraude appelée « Souriez, vous êtes filmés! ».
  • Elle a déployé stratégiquement des ressources d’application de la loi en fonction des données analytiques, ce qui a conduit à une hausse de 39 p. 100 des amendes pour fraude par rapport à la même période de l’année précédente.
  • Elle a procédé à un examen de toutes les entrées des stations de métro pour identifier celles présentant un risque élevé de passage illégal.
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Les autres recommandations visent davantage le long terme et seront mises en œuvre au cours des prochaines années. Lors de la réunion du 24 septembre 2019, la CTT a présenté à son conseil d’administration un plan d’action complet dans le cadre de sa stratégie de contrôle des recettes (« Revenue Control Strategy »).

Par ailleurs, les médias ont largement couvert l’audit et la reprise médiatique a été rapide, généralisée et soutenue pendant plusieurs jours. L’audit a généré plus de 25 articles, reportages, billets de blogue et éditoriaux. Une vidéo accompagnant le rapport d’audit a atteint environ un million de vues, en partie parce que les organes de presse locaux l’ont utilisée pour couvrir le rapport d’audit et parce qu’elle a été publiée sur la page YouTube du Bureau de la vérificatrice générale de la Ville de Toronto et sur d’autres médias sociaux. La couverture médiatique a permis d’atteindre et d’influencer d’autres collectivités publiques. Dans un article de la Montreal Gazette, un conseiller municipal a appelé la Société de transport de Montréal à multiplier les contrôles et à publier les chiffres de la prévalence de la fraude, en faisant valoir qu’il est absolument impératif de fournir une image exacte de la fraude dans la foulée du rapport d’audit de la vérificatrice générale de la Ville de Toronto.

La seconde phase de cet audit est consacrée à l’exhaustivité des recettes liées à PRESTO fournies par Metrolinx, incluant le fonctionnement de l’équipement de perception et le contrat conclu entre la CTT et Metrolinx. Le rapport sur la seconde phase de l’audit a été publié le 21 octobre 2019 (en anglais seulement).

Quelles leçons peut-on tirer de cet audit?

Une vidéo est un outil de communication efficace pour atteindre les citoyennes et citoyens, les commissaires et les conseillers

Le sujet de l’audit concerne des millions d’usagers des transports en commun (521 millions de trajets passagers en 2018). Afin de montrer concrètement l’ampleur des problèmes recensés par l’audit aux citoyennes et citoyens de Toronto, aux commissaires de la CTT et aux conseillers municipaux, l’équipe a autoproduit une vidéo qui résume les constatations de l’audit, qui met en évidence les causes profondes du problème de la fraude et qui propose des solutions possibles. L’équipe a réfléchi au risque que la diffusion de ses constatations encourage des personnes mal intentionnées à reproduire les méthodes de fraude mises au jour par l’audit. Toutefois, après avoir constaté que des vidéos explicatives détaillant les pratiques de fraude étaient déjà dans le domaine public, l’équipe a estimé que les avantages d’une sensibilisation accrue du grand public l’emportaient largement sur ces risques. La vidéo produite a constitué un outil de communication extrêmement efficace, en générant environ un million de vues sur différents médias sociaux. La section de Toronto de l’Institut des auditeurs internes a publié un gazouillis sur la vidéo pour promouvoir l’innovation et les pratiques exemplaires en matière d’audit interne. La vidéo a permis de résumer les principaux messages et éléments probants du rapport d’audit de 76 pages dans un format différent que le public, mais aussi les commissaires de la CTT et les conseillers municipaux, pouvaient assimiler facilement.

L’observation directe est une technique de collecte des éléments probants précieuse

Outre l’exploitation de nombreuses sources de données, l’équipe d’audit s’est aussi largement appuyée sur l’observation directe pour mesurer le taux de fraude. Cela s’explique en partie par le fait que certaines données n’étaient pas disponibles ou fiables, en particulier celles sur les passages frauduleux aux postes de péage du métro et celles sur l’utilisation par les conducteurs d’autobus du bouton prévu pour les différends lorsque le tarif approprié n’est pas payé. Bien que les auditeurs de performance ne l’utilisent pas systématiquement, l’observation physique mérite plus ample considération car c’est le plus solide des quatre types d’éléments probants pour les audits de performance. Dans cet audit, l’observation directe du personnel de première ligne et des usagers du réseau de transport en commun a permis aux membres de l’équipe d’atteindre un niveau de compréhension qu’ils n’auraient pas pu acquérir autrement en se contentant d’examiner des documents dans leurs bureaux. L’équipe a obtenu ces informations en accompagnant des contrôleurs dans leurs patrouilles pendant 136 heures au total sur une période de six semaines et en visionnant 38 heures d’images captées par des caméras de surveillance aux entrées automatiques de certaines stations de métro. Par ailleurs, l’équipe s’est assurée que l’échantillon d’observations par mode de transport était suffisant et a effectué des calculs pour confirmer la validité statistique de la taille de son échantillon, de sorte que les résultats puissent être extrapolés à l’ensemble de la population pour mesurer les taux de fraude. Même si l’utilisation intensive de l’observation physique était complexe sur le plan logistique, cette stratégie a généré un échantillon statistiquement valide suffisant pour produire des estimations fiables des taux de fraude et des pertes de recettes pour l’ensemble du réseau de transport en commun.

La planification est le maître-mot : la mise à l’essai de patrouilles avec des contrôleurs a permis d’étayer l’élaboration d’une stratégie d’audit sur mesure

Les observations recueillies par les auditeurs reposaient sur une coopération étroite avec les contrôleurs. L’équipe d’audit a adopté cette approche après avoir constaté pendant la planification de l’audit qu’un cabinet d’experts-conseils indépendant, mandaté par la CTT en 2016 pour produire un rapport sur la fraude, avait chargé son propre personnel d’effectuer des contrôles des titres de transport en interagissant directement avec les usagers. Peu convaincue par cette méthode, la CTT n’avait pas pleinement accepté les résultats du rapport et n’en avait pas rendu compte publiquement. Forte de ces enseignements, l’équipe a décidé de faire appel aux contrôleurs de la CTT dans le cadre de sa stratégie d’audit.

L’équipe a ensuite mis à l’essai des patrouilles avec des contrôleurs, dans le cadre de la planification de l’audit, afin d’étayer la stratégie d’audit. Chaque mode de transport en commun (tramway, autobus, métro) étant unique et présentant des défis différents, il était essentiel d’effectuer des essais spécifiques et d’adapter la stratégie d’audit à chacun d’entre eux. Cette technique de planification a permis de cerner plusieurs considérations importantes en la matière, notamment sur le plan méthodologique. Il s’est avéré que le mécanisme de contravention pour fraude prenait beaucoup de temps et empêchait les contrôleurs d’effectuer une inspection complète en temps opportun. Il était donc difficile de mesurer la fraude avec précision. L’équipe d’audit a demandé aux contrôleurs de modifier légèrement leur protocole d’inspection pendant ses quarts d’observation, en se contentant d’émettre des avertissements verbaux s’il n’était pas absolument nécessaire d’établir une contravention (par exemple en cas d’utilisation frauduleuse de la carte PRESTO pour enfants). Cela a permis d’effectuer des inspections complètes et de mesurer la fraude selon une méthode plus précise.

D’autres renseignements précieux recueillis lors de la mise à l’essai des patrouilles communes ont conduit les contrôleurs à effectuer leurs inspections en civil (et non en uniforme) pendant les quarts d’observation de l’équipe d’audit, pour que celle-ci puisse mesurer un taux de fraude plus proche de la réalité. L’équipe a également observé un problème potentiel concernant la manière dont les contrôleurs enregistraient le nombre total d’usagers contrôlés. C’est souvent une estimation du nombre total de passagers d’un véhicule qui a été enregistrée, au lieu du nombre réel de passagers contrôlés, ce qui a pu occasionner une surévaluation du dénominateur dans le calcul de la fraude et donc une sous-évaluation du taux de fraude. L’équipe a pris en photo les feuilles de travail des contrôleurs à la fin de chaque quart d’observation. Ces éléments probants ont permis d’étayer cette constatation d’audit, ainsi que de résoudre les problèmes liés à l’exactitude des taux de fraude observés par le personnel d’audit. La mise à l’essai des patrouilles communes a certes pris plus de temps aux auditeurs et au personnel de la CTT, mais l’investissement en valait largement la peine puisqu’il a permis d’obtenir un taux de fraude plus proche de la réalité et des résultats d’audit statistiquement significatifs.

L’analyse comparative n’a pas eu l’utilité escomptée

À première vue, la fraude semblait constituer un terrain privilégié pour l’analyse comparative. Partout en Amérique du Nord, des organismes de transport en commun fonctionnent de la même manière et font face aux mêmes défis. Pourtant, l’équipe a constaté qu’il n’existait aucune norme sectorielle en matière de taux de fraude et que les organismes de transport en commun ne rendent pas tous compte publiquement de ces taux à intervalles réguliers. De plus, l’équipe n’a pas été en mesure de déterminer si les données disponibles étaient fiables. Le recours par les divers organismes de transport en commun à des méthodes variées ayant différents niveaux de fiabilité a aggravé ce problème. Pour toutes ces raisons, l’équipe d’audit n’a pas pu inclure d’étude comparative dans le rapport. Même si elle n’a pas été en mesure de comparer le cas de la CTT à celui d’autres organismes, l’équipe a pu montrer l’importance des résultats en calculant que chaque point de pourcentage de fraude équivaut à une perte annuelle de recettes d’environ 11 millions de dollars pour la CTT.

Le travail d’équipe et une bonne communication ont été des facteurs clés de réussite

La réussite de l’audit reposait essentiellement sur une communication solide, à l’externe comme en interne. Cela s’expliquait largement par la complexité logistique de l’établissement des calendriers de travail des nombreux membres de l’équipe d’audit sur le terrain, mais aussi des équipes externes de contrôleurs des titres de transport et d’agents d’application des règlements de transport de la CTT, pour plusieurs itinéraires, véhicules et périodes horaires dans les trois modes de transport (tramway, autobus et métro). Le travail d’observation exigeait une coordination continue, des séances-bilans sur le pouce et des réunions d’équipe régulières, tant à l’externe qu’en interne. L’équipe d’audit s’est réunie à intervalles réguliers afin d’échanger des conseils et des enseignements appris sur le terrain, de discuter des problèmes éventuels, de s’assurer que les observations soient consignées uniformément, et d’analyser les tenants et les aboutissants pour extraire des enjeux clés à partir de plus de 174 heures d’observation au total. L’efficacité du travail d’équipe a aussi largement contribué à la réussite de cet audit. Tous les membres de l’équipe ont rempli leur part de travail et se sont entraidés, faisant preuve d’un engagement et d’un dévouement sans faille, ce qui a permis de réaliser un audit de haute qualité dans un délai serré puisque moins de huit mois se sont écoulés entre le début et la fin du projet.

 


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